美国东南亚政策转向及前景
刘卿
〔提要〕经过近两年调整，美国东南亚政策逐渐成型，从着重双边转向双多边并重，从强调安全转向政经并举，从聚焦海洋转向海陆并进，从手段相对单一转向更加多元化。未来，不管是特朗普连任还是拜登当政，美国都将通过增加对地区投入、推进美式民主等方式继续强化东南亚政策，但其能否达到预期政策目标仍受诸多因素制约，尤其是美国霸权与东盟“中心性”之间的矛盾。美国自身能力和所能够投入的资源今非昔比，若不能在平等基础上尊重东南亚国家利益，强行控制东南亚，将其作为地缘战略竞争工具，则美国东南亚政策可能成为“烂尾工程”。
〔关键词〕美国东南亚政策、印太战略、美国外交
〔作者简介〕刘卿，中国国际问题研究院副院长、研究员
〔中图分类号〕D.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕（）5期-17
东南亚历来是美国地缘战略的重要一环，是其推进亚太战略的桥头堡。然而，特朗普上台之初并无整体的亚太战略，也没有具体的东南亚政策，因而倍受美国战略界诟病。经过近两年调整，特朗普政府最终确定以“印太战略”取代亚太战略，重新强化东南亚政策。系统梳理美国东南亚政策出现的新变化，有利于理解美国“印太战略”的具体落实，把握美国东南亚政策未来走向。
一、美国东南亚政策转向
近两年，特朗普政府越来越认识到东南亚在其“印太战略”中的重要性，多措并举，全方位加强对该地区投入，呈现出四个重大“转向”。
（一）从着重双边转向双多边并重
特朗普政府上台之初，一改奥巴马政府的亚洲多边政策，高调宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），这是美国首次强烈表现出对多边贸易协定、原则和法律秩序的不尊重，令新加坡、马来西亚等东南亚国家不满。特朗普对带有“亚太符号”的东亚峰会也不够重视，年11月访问菲律宾，却并未参加此后召开的东亚峰会。
美国推出“印太战略”后，特朗普政府在强调与东南亚国家双边关系重要性的同时，越来越倾向于有选择地利用地区多边机制。年1月，特朗普政府发布首份《国防战略报告》，对“印太”概念的地理含义、战略目标做出界定。年6月，美国国防部推出《印太战略报告：做好准备、巩固伙伴关系和深化网络化区域建设》，标志美国“印太战略”正式出炉，进入实施阶段。该报告指出，东南亚是美国盟友和伙伴聚集之地，将强化同菲律宾、泰国的同盟安全合作，扩大同新加坡的伙伴关系，加强与越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱、老挝和柬埔寨的安全关系。美国副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、代理防长沙纳汉、国家安全顾问奥布莱恩等高官密集访问东南亚，借助东亚峰会、东盟地区论坛和香格里拉对话会，推销“印太战略”。
年以来，在新冠肺炎疫情肆虐背景下，美国依然频密开展对东南亚外交活动。4月，在美国倡议下，美国和东盟外长召开特别会议，讨论合作抗击新冠肺炎疫情，以重振东盟国家与美国合作信心。7月，蓬佩奥就南海问题发表声明，否定中国在南海合法权益，一边倒地支持越南、菲律宾等国南海主张，强化其与东盟及东盟成员中南海争议当事国的关系。8月，蓬佩奥接连与新加坡、印度尼西亚、文莱外长举行电话会谈，要求对方支持美国在南海问题上的主张。美国与东盟就新冠疫情举行线上高级别磋商，国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维史达伟借机就南海问题对中国发难，游说东盟与美国一同对华实施制裁。
与此同时，美国还试图在东亚峰会之外新建由其主导的多边机制。美国将美日印澳“四边安全对话”（QUAD）提升为部长级别，而此前这一机制维持在司局级官员层面。年9月，四国外长举行首次对话会。年3月，美国以应对新冠疫情为名，召集日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度和越南举行七国副外长级对话会。此后，七国每月举行一次碰头会，日渐机制化，会议议题也超出了疫情通报本身，还涉及供应链合作、经济恢复方案等。七国副外长级对话会实为美日印澳“四边安全对话”的扩大版，即以“四边安全对话”为骨架，向东北亚和东南亚扩员，以期组建新的战略框架。8月，美国副国务卿史蒂芬比根表示，四国将于年秋天在印度德里举行会谈，届时将邀请韩国、越南和新西兰加入“四边安全对话+”，比根将其描绘为“美国意图在‘印太’成立一个小北约，以防范‘来自中国的潜在挑战’”。
（二）从强调安全转向政经并举
特朗普政府上台伊始，即要求重置美国与亚太国家尤其是主要贸易伙伴之间的贸易安排。美国挥舞关税大棒，迫使日本、韩国等国做出让步。东南亚国家均是中小国家，在某种程度上得到中国、日本、韩国和欧洲国家的贸易优惠，也是经济合作与发展组织（OECD）国家主要援助对象，因而“美国优先”政策在东南亚国家看来实为“一毛不拔”。年8月，美国政府以“审查普遍优惠制度适用资格”为由，计划剥夺泰国、印度尼西亚等国“免税权”，将东南亚国家纳入“剪羊毛”清单，致使美国经济影响力在东南亚骤降。
这一时期，美国主要在安全领域加强在东南亚地区存在，通过制造地区紧张局势，增加东南亚国家对美安全依赖，从而将这些国家纳入自身战略轨道。美国鼓噪“中国威胁论”，增加在南海“航行自由”频次，强化实战演练，对南海介入力度明显加大。奥巴马执政时期，美国在南海共进行了四次“航行自由”行动，特朗普上台后则增加到每季度两次。年2月，美国与东盟10国在泰国东部海军基地举行了首次海上联合军演，“搜寻、核查及合法监控”可疑船只。美国海岸警卫队“伯索夫”号和“斯特拉顿”号以增强南海沿岸国“渔业执法领域能力建设”为名进入南海，被“美国之音”称为“美国在南海的新工具”，显示美国介入南海手段向多层次方向发展。此外，美国还加大了对东南亚军售力度，年5月宣布将向马来西亚、印度尼西亚、菲律宾及越南出售34架“扫描鹰”无人机；8月，向泰国出售60辆“斯特赖克”装甲运输车。美国通过上述举措提高与东南亚国家军事安全合作水平，强化在东南亚地区军事存在，构筑“印太战略”的东南亚支点。
年年底以来，美国东南亚政策明显转向“政经并举”。除了延续安全介入，还强调保持与东盟经济伙伴关系，落实全面经济合作框架。近两年，美国与东南亚国家贸易额呈逆势增长趋势。年，美国成为柬埔寨、越南、菲律宾第一大出口市场。美国商务部数据显示，越南在美国进口服装中所占份额已经从16%上升到近21%。此外，借助奥巴马时期美国与东盟签订的《美国-东盟互联互通》政策声明，特朗普政府与东南亚国家达成新的投资计划。年11月，美国与东盟发布《美国-东盟关于网络安全的联合声明》，促进美国在该地区数字基础设施方面投资。美国还提出与东盟国家建立智慧城市伙伴关系倡议，与新加坡就推动智慧城市合作签署谅解备忘录。
为促进贸易和投资，特朗普政府组建新的涉外金融协调机构，调动国家和社会各层面资源与力量，为私营企业扩展印太业务提供支持。年10月，美国将海外私人投资公司（OPIC）与美国国际开发署（USAID）发展信贷管理局（DCA）及私人资本和微小企业办公室合并，组建成为美国国际开发金融公司（IDFC）。美国国际开发金融公司成立后，国际开发融资规模从亿美元增加到亿美元，并被允许在美元投资有风险的地区以当地货币进行投资。此举是自年设立海外私人投资公司、年成立千年挑战公司和年启动“总统防治艾滋病紧急救援计划”以来，与美国对外援助、经济发展和国家安全目标高度相关的涉外政策最全面、综合性最强的一次改变，被认为是“50年来美国对发展中国家商业贷款的最大规模调整”。同年11月，OPIC与日本国际协力银行（JBIC）及澳大利亚出口融资保险公司（EFIC）签署了三方谅解备忘录，建立“基础设施投资三边伙伴关系”，以期推进与印太地区各国政府合作，对接地区国家优先
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